在“十五五”发展蓝图谋篇布局之际，我国区域发展格局正经历深刻重塑，土地资源配置作为经济社会发展的关键基石，也步入革新的关键阶段。如何精准把握区域产业优势与发展潜力成为关键议题。证券时报记者专访上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭，就区域经济协调发展与土地资源配置优化等话题进行深度解析。
（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭 受访者供图）
培育优势互补的城市群格局
证券时报：7月15日召开的中央城市工作会议提到，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展促进城乡融合发展。对此您如何理解？
陆铭：随着中国现代化经济体系持续完善，规模经济效应日益凸显，中心城市与城市群已演进为承载高质量发展的核心空间形态。在此基础上，中心城市与周边中小城市通过功能互补、产业协同与要素流动，加速迈向空间整合、制度接轨与治理协同的现代化都市圈，进而成长为驱动区域经济能级跃升的强劲增长极。
由此，全国城镇体系正加快构建以“中心城市——都市圈——城市群”为纵轴、大中小城市协调联动与城乡深度融合为横轴的“多极网络化”新发展格局。这可进一步凝练为“分工协作、优势互补、梯度演进”的层级化空间组织形态。
根据中央城市工作会议相关部署，要显著提升若干特大超大城市的经济与人口承载能级，充分发挥其高端要素集聚和辐射带动作用；同时，将县域作为区域协调发展的重要支点，坚持因地制宜、分类施策，推动其差异化、特色化发展，实现大中小城市与县域在功能定位上的错位协同与整体效能最大化。
证券时报：为优化区域协调发展空间布局，围绕国家级中心城市形成的城市群内部应如何分工协同？
陆铭：引领中国经济创新发展的产业将更多地集中在中心城市，围绕中心城市形成的都市圈将成为推动中国现代化发展的高质量增长极。围绕若干国家级中心城市，培育形成具有优势互补、梯度发展的城市群格局，将为我国区域经济协调发展构建出更为优化的空间布局。这种布局将有效促进区域间的协同发展，提升整体经济效率，进一步推动全国区域经济的均衡与可持续发展。
凭借强大的经济基础、人才资源和完善的基础设施，中心城市将在科技创新和高端服务业上不断突破，为经济发展注入新动能。而在人口规模红利加持下，现代服务业、科技创新以及消费型服务业等领域发展具有显著优势。
城市群内部人口流入的中心城市及其周边区域是区域经济增长的重要引擎。生产要素和资源，应当根据发展的需要，破除壁垒、自由流动、优化配置。把中心城市做大并与周边中小城市形成一体化都市圈、优势地区做强，形成规模效应，方能带动周边发展、提高整体效率。同时，通过产业链上下游的合理分工，形成中心城市与周边中小城市的梯度发展格局。
证券时报：都市圈往往是人口流入的地区，产业发展具有规模集聚效应，但对于人口流出地区，您认为未来的产业发展应如何布局，突出重点？
陆铭：人口流出地区往往位于粮食主产区、生态保护区，或以资源型产业为主导。在国家整体战略布局中，它们将在保障国家粮食安全、生态安全等方面持续发力。应通过土地流转、农业机械化等方式提升农业生产效率，同时加强生态修复与保护，打造生态保护区，实现经济与生态的协调发展。边境地区若能借助地理与民族文化优势发展边境贸易和旅游，有望实现人口小范围增长，为当地发展注入活力。而对于文旅产业发展较好的地区，要在生态保护与文旅设施建设间找到平衡。摒弃单纯保护生态的观念，采取开放创新思维，在确保生态环境有效保护的前提下，适度开发生态资源的旅游和休闲功能，实现可持续利用。文旅产业更好地发展，将成为中国下一阶段经济的重要支柱产业。
构建多层次区域协同体系
证券时报：面向“十五五”，您认为应如何更科学地规划不同地区的产业发展重点，以构建一个优势互补、协同发展的整体区域格局？
陆铭：在探讨区域产业优势与发展潜力时，应树立整体板块的规划理念。“十五五”规划，应进一步细化板块内部的区域划分，明确中心区域与外围区域的功能定位，并深入分析人口流入地区与人口流出地区的差异特征，以此构建更为科学合理的区域发展格局。
从大板块角度出发，京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝双城经济圈将继续引领经济发展，上述区域依托优越的地理位置、雄厚的产业基础和丰富的人才资源，成为推动中国经济高质量发展的核心引擎和对外开放的关键窗口。
沿海及沿江地区，尤其是长江经济带沿线区域，因其优越的区位条件，应更多地承担出口导向型产业发展重任。此类地区通过发挥港口、交通等基础设施优势，能够高效对接国际市场，推动外向型经济的蓬勃发展，成为我国参与全球经济分工与竞争的重要前沿阵地。
中西部、东北地区将迎来新的发展机遇，应摒弃对中西部、东北地区“一刀切”的认知，充分认识其内部差异，精准定位各区域的发展方向，实现区域经济协调发展，提升整体经济效率。
中西部地区的一些城市群应将产业结构聚焦于国内市场。随着居民收入水平的不断提高，内需型产业迎来了更广阔的发展空间，包括内需型制造业以及服务消费等领域。中西部地区相关城市群要充分利用自身优势，满足国内市场多样化的需求，推动产业升级与转型，为经济增长提供内生动力。
东北地区作为重要的粮食主产区，在“十五五”期间，应进一步优化农业资源配置，推动农业现代化进程，提高粮食产量和质量，确保国家粮食安全。同时，利用生态压力缓解的契机，加强生态修复与保护，打造生态保护区，为国家可持续发展提供生态保障。
精准匹配土地资源，助力区域发展
证券时报：如何高效配置土地资源，促进区域经济协调发展？
陆铭：从平均土地利用效率来看，从沿海大港口往内陆地区走500公里，单位建设用地上的第二产业、第三产业GDP大约下降一半。因此，在“十五五”期间，应更加注重土地资源的高效利用，通过科学规划和合理配置，提高土地利用效率，促进区域经济协调发展。
在人口流入地区，应增加建设用地供应，重点建设适应人口增长的住房，如公租房和廉租房，同时注重工业用地的集约利用和商服用地的体验感与互动性，并推动闲置工业和商服用地向住房用途转换。人口流入地区城市发展空间受限，住房价格高企，只有合理增加建设用地供应，才能缓解这些矛盾，让城市更好地承载人口，推动经济社会发展。
根据第三次全国国土调查的主要数据，城镇村及工矿用地3530.64万公顷（52959.53万亩）。其中，城市用地522.19万公顷（7832.78万亩），占14.79%；建制镇用地512.93万公顷（7693.96万亩），占14.53%；村庄用地2193.56万公顷（32903.45万亩），占62.13%。这表明，包括建制镇在内的城镇地区建设用地仅仅不到农村地区村庄用地的一半。因此，在人口流入地区，合理增加建设用地供应至关重要。
在人口持续流入地区的郊区，建议将农业和生态用地与市民的休闲文化、度假需求相结合，发展“第六产业”（通过一二三产业的相互融合，提升农产品附加值），采用点状供地模式，增加产业融合发展用地。这样既能保障农产品稳定生产，又能满足市民多样化生活需求，助力区域经济多元化发展。
而在人口流出地区，土地资源配置要紧密结合本地新兴产业发展需求。例如，在新疆，一些盐碱地被改造用于水产养殖，荒漠地区则被开发利用为光伏产业布局场所。这些创新举措不仅有效盘活了闲置土地资源，还为当地经济发展注入了新活力，成为推动区域经济转型的重要力量。
证券时报：在当前农村人口大量流出的背景下，如何通过制度创新盘活闲置宅基地与低效建设用地？
陆铭：随着农村人口大量流出，大量建设用地闲置，加快推进集体经营性建设用地入市进程十分迫切，需尽快制定全国统一的入市办法。在人口流出地区，闲置的基础设施和工业园区难以产生效益，甚至成为财政负担，应采取减量发展策略，减少财政投入，避免资源浪费。
建立建设用地指标收储机制具有必要性与可行性。中央层面可由自然资源部牵头建立收储机制，帮助人口流出地区偿还债务。根据人口流出地可以复耕为农业和生态用地的建设用地数量，一次性或分批以低息或无息贷款的形式，帮助人口流出地区偿还债务的利息，甚至部分本金。同时，制定可交易建设用地指标价格，建立信息反馈机制，防止地方政府强行推进复耕工作。资金来源可考虑中央发债和政策性金融机构贷款，这将有效盘活土地资源，化解欠发达地区债务负担，为区域协调发展提供有力支撑。
针对宅基地闲置问题，应解放思想，探索闲置宅基地的合理利用方式。一方面，对长期闲置且无利用价值的宅基地，鼓励复垦为农业或生态用地，增加耕地和生态空间，同时转化为建设用地指标，允许跨地区配置，优化土地资源利用。另一方面，对已用于产业、民宿等经营性用途的宅基地，允许转为集体经营性建设用地并依法入市，盘活土地资源，为农村经济发展注入新活力，推动产业多元化发展，助力乡村振兴战略实施。
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